日前，江蘇省某市市場(chǎng)監(jiān)管局在日常執(zhí)法檢查過程中，發(fā)現(xiàn)外省某食鹽定點(diǎn)批發(fā)企業(yè)設(shè)立的分公司，在某市（碘缺乏地區(qū)）向零售商銷售非碘鹽（未加碘的食用鹽），該市市場(chǎng)監(jiān)管局執(zhí)法人員對(duì)該批未銷售的非碘鹽根據(jù)《食品安全法》依法實(shí)施了查封強(qiáng)制措施。該局內(nèi)部就查處該批無碘鹽的法律適用，產(chǎn)生了3種觀點(diǎn)。

觀點(diǎn)一：違反了《食品安全法》第三十四條第（十二）項(xiàng)規(guī)定，構(gòu)成了“經(jīng)營(yíng)國(guó)家為防病等特殊需要明令禁止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品（非碘鹽）”的違法行為。

觀點(diǎn)二：違反了《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理?xiàng)l例》第十六條第一款“在缺碘地區(qū)銷售的碘鹽必須達(dá)到規(guī)定的含碘量，禁止非碘鹽和不合格碘鹽進(jìn)入缺碘地區(qū)食用鹽市場(chǎng)”的規(guī)定，構(gòu)成了“在缺碘地區(qū)的食用鹽市場(chǎng)擅自銷售非碘鹽的”違法行為。

觀點(diǎn)三：違反了《食鹽專營(yíng)辦法》第十四條第一款“食鹽定點(diǎn)批發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)從食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)或者其他食鹽定點(diǎn)批發(fā)企業(yè)購(gòu)進(jìn)食鹽，在國(guó)家規(guī)定的范圍內(nèi)銷售”的規(guī)定，構(gòu)成了“食鹽定點(diǎn)批發(fā)企業(yè)超出國(guó)家規(guī)定的范圍銷售食鹽”違法行為。當(dāng)事人雖然取得有跨省經(jīng)營(yíng)的《食鹽批發(fā)許可證》，但其“非碘鹽”的批發(fā)銷售不包括在江蘇省行政范圍內(nèi)。

筆者認(rèn)為，觀點(diǎn)一將該行為定性為“經(jīng)營(yíng)國(guó)家為防病等特殊需要明令禁止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品（非碘鹽）”，從法律上說有失偏頗，原因有以下4點(diǎn)：

（一）雖然食鹽加碘是國(guó)家為了防治碘缺乏危害而采取的措施，并在《碘缺乏條例》作出了“禁止非碘鹽和不合格碘鹽進(jìn)入缺碘地區(qū)食用鹽市場(chǎng)”的禁止性規(guī)定，但同時(shí)也作出了“高碘地區(qū)不供應(yīng)碘鹽”“因治療疾病，不宜食用碘鹽的，……到當(dāng)?shù)厝嗣裾}業(yè)主管機(jī)構(gòu)指定的單位購(gòu)買非碘鹽”“對(duì)暫時(shí)不能供應(yīng)碘鹽的缺碘地區(qū)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以暫時(shí)供應(yīng)非碘鹽”的特例規(guī)定，所以這里的“禁止”與“明令禁止生產(chǎn)、銷售”不同，“明令禁止生產(chǎn)、銷售”應(yīng)該為絕對(duì)禁止，顯然不加碘鹽只是有條件的禁止，而且《國(guó)務(wù)院鹽業(yè)體制改革方案》也要求“確保合格碘鹽覆蓋率在90%以上，同時(shí)滿足特定人群非碘鹽消費(fèi)需求”，所以非碘鹽最多算管制食品，并非該法條規(guī)定的明令禁止生產(chǎn)和銷售的食品。

（二）根據(jù)《食品安全法》規(guī)定，食品應(yīng)無毒無害，符合應(yīng)有的營(yíng)養(yǎng)要求，對(duì)人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。食鹽是食品的一種，其主要成分是氯化鈉，具有悠久的食用歷史，所以只要是符合涉案鹽產(chǎn)品明示的《食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)食用鹽》的食鹽是無毒無害，符合應(yīng)有的營(yíng)養(yǎng)要求，對(duì)人體健康不會(huì)造成任何急性、亞急性或者慢性危害。

（三）食用碘鹽的目的是消除碘缺乏危害，碘缺乏危害是由于自然環(huán)境碘缺乏造成機(jī)體碘營(yíng)養(yǎng)不良所表現(xiàn)的一組疾病的總稱。碘缺乏病預(yù)防控制的根本措施就是補(bǔ)碘，補(bǔ)碘的措施主要有碘鹽、碘制劑和富碘食品等。我國(guó)消除碘缺乏危害，采取長(zhǎng)期供應(yīng)加碘食鹽為主，補(bǔ)服碘油丸為輔的防治措施，所以食用碘鹽不是唯一補(bǔ)碘措施，也可以通過碘制劑和富碘食品來補(bǔ)碘，達(dá)到預(yù)防控制碘缺乏病。

（四）觀點(diǎn)一的依據(jù)來源于中國(guó)法制出版社出版的《食品安全法解讀》一書，根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》：“凡關(guān)于法律、法令條文本身需要進(jìn)一步明確界限或作補(bǔ)充規(guī)定的，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行解釋或用法令加以規(guī)定”；“不屬于審判和檢察工作中的其他法律、法令如何具體應(yīng)用的問題，由國(guó)務(wù)院及主管部門進(jìn)行解釋”的規(guī)定，《食品安全法解讀》一書不能代表立法解釋或主管部門行政解釋，更不能作為行政機(jī)關(guān)適用法律的依據(jù)。

至于觀點(diǎn)二和觀點(diǎn)三，筆者認(rèn)為兩者屬于法條競(jìng)合。法條競(jìng)合的表現(xiàn)形式主要有以下兩種：一是不同法律法規(guī)之間的法條競(jìng)合；二是同一法律法規(guī)之中的法條競(jìng)合。對(duì)于法條競(jìng)合的適用原則，主要有兩項(xiàng)：一是特別法優(yōu)于普通法，即一個(gè)違法行為同時(shí)違反了不同的法律規(guī)定，既符合特別法規(guī)定的違法行為構(gòu)成，又符合普通法規(guī)定的違法行為構(gòu)成，適用法律時(shí)按特別法規(guī)定處理。二是特別條款優(yōu)于普通條款，即一個(gè)違法行為同時(shí)違反了同一法律的不同條款，適用法條時(shí)按特別條款規(guī)定處理。

結(jié)合《行政法》的實(shí)際情況，在處理法條競(jìng)合時(shí)還應(yīng)按照“上位法優(yōu)于下位法”“后法優(yōu)于前法”等規(guī)則來選擇適用法律法規(guī)。需注意的是，由于《行政法》與《刑法》打擊或規(guī)范的對(duì)象不同，《刑法》適用原則中“重法優(yōu)于輕法”的原則不適用于解決行政法中的法條競(jìng)合問題?！兜馊狈l例》《食鹽專營(yíng)辦法》都屬于行政法規(guī)的范疇，屬于“同位法”。《專營(yíng)辦法》側(cè)重于“食鹽專營(yíng)制度的管理”，《碘缺乏條例》側(cè)重于“加碘鹽的監(jiān)管”，同時(shí)《專營(yíng)辦法》第三十四條作出了銜接規(guī)定“除本辦法的規(guī)定外，……食鹽加碘工作還應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行”的規(guī)定，可見食鹽加碘工作應(yīng)遵守《碘缺乏條例》中有關(guān)碘鹽加工、運(yùn)輸、儲(chǔ)存、供應(yīng)、監(jiān)管等規(guī)定，屬于特別規(guī)定。

綜上所述，筆者認(rèn)同觀點(diǎn)二的處理意見。

隨著鹽業(yè)監(jiān)管體制改革進(jìn)一步深化、落地，各地市場(chǎng)監(jiān)管部門陸繼集中行使了鹽業(yè)行政管理方面的法律、法規(guī)規(guī)定的行政執(zhí)法權(quán)限，食鹽質(zhì)量安全能否得到保障，食鹽監(jiān)管如何跟上，也是鹽業(yè)體制改革成功的關(guān)鍵。這就要求基層市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法人員對(duì)法律法規(guī)的適用絕不能僅限于“釋義”和“解讀”的層面，還應(yīng)著眼于對(duì)法律法規(guī)的理解和對(duì)配套法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的銜接，才能滿足基層執(zhí)法人員綜合執(zhí)法的需要，保障合格食鹽的有序供應(yīng)，切實(shí)維護(hù)食鹽加碘消除碘缺乏危害工程的有效實(shí)施。（作者單位：江蘇省儀征市市場(chǎng)監(jiān)管局）